Desenvolvimento das pescas liderado pelo Estado: permitir o acesso a recursos e mercados na pesca do atum com caipira e linha das Maldivas

Zacari Edwards International Pole and Line Foundation Londres, Reino Unido

Hussain Sinan *Programa de Assuntos Marinhos *Universidade Dalhousie Halifax, Nova Escócia B3H 4R2, Canadá

** M. Shiham Adam** Fundação Internacional de Pólo e Linha Malé, República das Maldivas

Alice Miller Fundação Internacional de Pólo e Linha

• Londres, Reino Unido*

As Maldivas são uma nação fortemente dependente de seus recursos marinhos, nada mais do que o atum gaiado capturado em sua pesca com vara e linha. Os cidadãos das Maldivas obtêm enormes benefícios da pesca como resultado da gestão eficaz do recurso pelo Estado. Este artigo apresenta as principais ações ao longo da cadeia de valor do Governo das Maldivas da Pesca de Atum com Vara e Linha para apoiar e facilitar melhorias ao longo da cadeia de valor da Pesca de Atum com Skipjack e Linha e, por extensão, demonstra como essas muitas ações governamentais resultaram em um alinhamento com as recomendações constantes do capítulo 7 das Orientações Voluntárias para a Garantia de Pescarias Sustentáveis de Pequena Escala no contexto da Segurança Alimentar e da Erradicação da Pobreza, nomeadamente os pontos 7.6-7.9. Ao destacar as boas práticas do Governo das Maldivas, este documento aponta as principais lições que podem ser retiradas do caso das Maldivas, bem como as ações que podem ser replicadas por outros governos de países altamente dependentes das pescas afetadas pelas demandas do mercado globalizado.

**Palavras-chave: ** Maldivas, pesca de atum com vara e linha, engajamento governamental, acesso ao mercado, comércio internacional, rotulagem ecológica ambiental, proteção social.

Este artigo examina a cadeia de valor do atum com varas e linhas das Maldivas para destacar boas práticas e iniciativas bem-sucedidas consistentes com as recomendações do Capítulo 7 das Diretrizes Voluntárias para a Garantia de Pescarias Sustentáveis em Pequena Escala no Contexto da Segurança Alimentar e Erradicação da Pobreza (SSF) Orientações), especificamente as relativas aos pontos 7.6-7.9 (FAO, 2015) para o reforço das cadeias de valor da pesca em pequena escala, pós-colheita e comércio no contexto da segurança alimentar e da erradicação da pobreza.

O documento está estruturado do seguinte modo: as secções 8.1.2 a 8.1.3 oferecem uma visão geral dos sectores da colheita e pós-colheita do atum com vara e linha nas Maldivas. A secção 8.2 descreve os métodos utilizados na análise do estudo de caso. A secção 8.3 examina as atividades relativas à pós-colheita e ao comércio no contexto de intervenções lideradas pelo Estado para permitir o acesso ao mercado (ponto 7.6); salvaguardar a segurança alimentar local contra os impactos do comércio internacional (ponto 7.7); apoiar a distribuição equitativa dos benefícios (ponto 7.8); e atenuar os impactos adversos do comércio internacional (ponto 7.9). Por último, a secção 8.4 discute a replicabilidade da abordagem adoptada nas Maldivas relativamente a outras pescarias e, por extensão, descreve as possibilidades de aplicação dessa abordagem noutros locais.

Sendo uma nação arquipelágica localizada no centro do Oceano Índico e com uma zona económica exclusiva (ZEE) cobrindo uma área de 900 000 km^2 ^ (3 000 vezes a sua massa terrestre), as Maldivas têm sido historicamente fortemente dependentes dos seus recursos marinhos (Hemmings, Harper e Zeller, 2011). A pesca de atum com vara e linha é a pesca mais antiga e maior das Maldivas, e tem sido um pilar no país há séculos (Gray, 1889; Anderson e Hafiz, 1996). Como resultado, o setor do atum é um dos setores mais importantes da economia nacional, representando 67% do total das exportações (National Bureau of Statistics, 2018); 4-12% do produto interno bruto nos últimos dez anos (National Bureau of Statistics, 2018); cerca de 11% da força de trabalho ( National Bureau of Statistics, 2014); e 85 por cento da proteína total consumida pelas Maldivas (FAO, 2003).

A espécie-alvo da pesca com vara é o atum-gaiado (Katsuwonus pelamis), com atum-albacora (Thunnus albacares) capturado como espécie secundária devido ao seu comportamento escolar conespecífico ¹. As Maldivas são o terceiro maior produtor de atum com vara e linha do mundo, atrás do Japão e da Indonésia. A pesca pode desembarcar mais de 68 000 toneladas de gaiado por ano, representando mais de um quinto da oferta global total de atum capturado com vara e linha e 18 a 20% do total das capturas de gaiado do Oceano Índico (Figura 8.1) (Hohne-Sparborth, Adam e Ziyad, 2015; Gillett, 2016). Finalmente, principalmente para o mercado interno, a pesca com vara e linha também representa atualmente 60 a 70 por cento de todo o atum capturado nas Maldivas (Ahusan et al., 2018).

Existem cerca de 677 navios comerciais licenciados com vara e linha que empregam 7 981 pescadores registados nas Maldivas. No entanto, utilizando estimativas médias do número de tripulações de Miller et al. (2017) e o número total de navios registados no país (incluindo navios comerciais licenciados e navios que pescam subsitance), o número de pescadores pode atingir 10 832. Normalmente, esses navios de pesca com vara e linha pescarão por 1 a 2 dias por viagem de pesca, empregando tanto dispositivos de pesca de escola livre quanto dispositivos de agregação de peixes ancorados (AFADs) em uma única viagem.

Os navios de pesca com vara e linha (Masdhonis) são construídos dentro do país por empresas privadas e são propriedade e operados por cidadãos das Maldivas. A propriedade é mantida dentro das famílias e parentes próximos são frequentemente selecionados como capitães dos navios. Os membros da tripulação são selecionados pelo capitão com base em sua localidade, muitas vezes habitando a mesma ilha que o capitão. Todos os navios licenciados com vara e linha também são licenciados para realizar a pesca manual; no entanto, apenas alguns navios selecionados, principalmente dos atóis do norte, mudam de vara e linha (visando o atum-gaiado) para artes manuais (visando o atum-albacora adulto para o mercado do atum fresco/congelado).

Como forma de pesca altamente seletiva, a pesca com vara e linha apresenta taxas extremamente baixas de capturas acessórias, devoluções e capturas de (ou interações com) espécies ameaçadas, ameaçadas e protegidas (ETP) (Ahusan et al., 2018). Isto é apoiado por Miller et al. (2017), que observou 161 eventos de pesca com vara e linha e relatou que o total de capturas acessórias foi de apenas 0,65% do total de capturas de atum em peso. Além disso, há muito poucos resíduos associados às capturas acessórias retidas, incluindo juvenis e/ ou peixes de baixa qualidade não vendidos, sendo a grande maioria consumida pelos pescadores, suas famílias e/ou distribuída pelas comunidades locais (Lecomte, 2017).

Há uma série de benefícios ambientais adicionais associados à pesca com vara e linha nas Maldivas. Em termos de poluição plástica marinha, a taxa de perda de artes é extremamente baixa e, portanto, os impactos da pesca fantasma das linhas de pesca de monofilamentos perdidos são baixos para zero. A pescaria também tem um forte desempenho no que diz respeito à redução da pegada de carbono: sua intensidade de uso de combustível (FOI), variando entre 197 e 328 litros de combustível por tonelada de atum capturado (l/t) (Miller, Adam e Baske, 2017), é uma das mais baixas do mundo para uma pesca comercial dirigida ao atum-gaiado. Este valor é inferior a 80% do FOI de outras pescarias de atum com cana (por exemplo, o rabilho do Atlântico) e menos de metade da média global do FOI para todos os navios com registos de combustível (600—639 l/t) (Parker e Tyedmers, 2015; Parker, Vázquez-Rowe e Tyedmers, 2015). Isto foi conseguido, em parte, através da utilização de navios colectores que recolhem capturas no mar, bem como da utilização de AFAD fortemente regulamentados e implantados pelo Estado.

A cadeia de valor do atum é complexa, com o atum passando por inúmeras rotas antes de chegar aos consumidores. No geral, os pescadores com vara e linha podem vender diretamente o seu atum-gaiado a, pelo menos, oito grupos de atores distintos ao longo da cadeia de valor (Figura 8.2). Estes incluem empresas de processamento de atum fresco/congelado, empresas de transformação de conservas, navios coletores no oceano, clientes portuários que atuam como intermediários, empresas de processamento a seco, trabalhadores da indústria de casinhas de processamento a seco, proprietários de bancas de mercado nos mercados locais de peixe e consumidores.

Existem três grandes categorias de consumidores que o skipjack pode alcançar a partir das Maldivas. Existem mercados de exportação premium, como a Alemanha, a Irlanda, os Países Baixos, a Suíça, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, e os Estados Unidos da América, que compram atum principalmente como produtos enlatados e/ou em bolsa. As Maldivas também exportam cerca de 28 milhões de dólares em atum-gaiado congelado para a Tailândia, onde é enlatado e reexportado para os mercados de prémios. Existe apenas um pequeno mercado para o atum fresco ou refrigerado. Há também mercados regionais e internacionais como o Sri Lanka e o Japão, respectivamente, que compram predominantemente skipjack processado a seco das Maldivas. Finalmente, há consumidores domésticos, incluindo moradores locais e turistas.

O atum em conserva é vendido por duas empresas de transformação de atum: a empresa estatal Maldives Industrial Fisheries Company (MIFCO) e a Horizon Fisheries, de propriedade privada. O atum salgado e secado/fumado também faz parte da dieta local, com a indústria caseira e as empresas de transformação que atendem a este mercado (que inclui o atum que pode não ter atingido os padrões de qualidade de exportação). Os consumidores domésticos também podem comprar atum não transformado diretamente aos pescadores, aos comerciantes de estábulos de alimentos nos mercados locais de peixe e aos indivíduos que trabalham na indústria caseira.

Normalmente, os sectores da pesca e da transformação com vara nas Maldivas operam independentemente uns dos outros. Os pescadores possuem navios de pesca e fornecem atum-gaiado tanto aos transformadores industriais como à comunidade local. Os transformadores industriais recebem peixe de um dos seus navios coletores ou diretamente do navio na unidade de processamento (Gordon and Sinan, 2015). O restante das capturas pode ser vendido aos pequenos transformadores de peixe seco ou às comunidades insulares, através de mercados locais ou diretamente aos consumidores (Sinan, 2011). Os intermediários também funcionam como ligação entre resorts e cadeias hoteleiras, comprando atum de navios de pesca ou mercados locais e vendendo o atum.

A fim de examinar as boas práticas do governo das Maldivas dentro da cadeia de valor do atum com varas e linhas, este documento empregou uma estratégia de pesquisa de estudo de caso. Esta análise baseou-se principalmente numa análise de dados baseada em secretária de conjuntos de dados acessíveis e relevantes, e numa revisão da literatura de relatórios académicos e/ou de outra literatura no domínio público relativa à pesca do atum com vara e linha das Maldivas e à cadeia de valor. Uma vez reunidos os dados disponíveis, os dados foram validados com peritos nacionais, a fim de garantir que as conclusões eram representativas e reflexivas plenamente dos dados disponíveis nas Maldivas.

As pescarias de pequena escala, como a pesca com vara e linha nas Maldivas, são tipicamente compostas por redes comerciais complexas e extensas, e contêm uma gama diversificada de papéis de emprego em toda a cadeia (Jacinto e Pomeroy, 2011). Como tal, este artigo também se baseou na literatura teórica que analisa as cadeias de valor das pescarias em pequena escala para apoiar a sua análise das práticas da pesca do atum com caiado das Maldivas no contexto das Orientações 7.6—7.9 do SSF.

A fim de avaliar de que forma as práticas do Governo das Maldivas são coerentes com os pontos 7.6-7.9 das Orientações do FSS, é importante compreender o contexto mais vasto do mercado mundial do atum. O sector do atum é um mercado globalizado em parte devido à natureza altamente migratória do atum, mas também devido à grande procura por ele em todo o mundo. Ao longo dos últimos 20 anos, com o surgimento do movimento sustentável dos frutos do mar, tem havido um crescimento nas abordagens baseadas no mercado para abordar a sustentabilidade da pesca do atum. O efeito disso tem sido um aumento dos requisitos de sustentabilidade e rastreabilidade que estão sendo colocados tanto nas instituições governamentais quanto nas partes interessadas da indústria de frutos do mar.

No entanto, o processo de tentar cumprir normas cada vez mais rigorosas e/ou competir com as alegações de sustentabilidade de outras pescas pode colocar um encargo financeiro para os produtores e pode atuar como um obstáculo ao comércio, em especial para as pescarias de pequena escala. No caso das pescarias das Maldivas, a intervenção estatal desempenhou um papel fundamental no cumprimento dos requisitos de sustentabilidade dos mercados internacionais, a fim de garantir a prosperidade económica sustentada do seu setor das pescas.

Devido à sua longa história em matéria de regulamentação das pescas, as Maldivas têm estado bem colocadas para satisfazer as mudanças dos requisitos do mercado em matéria de transparência e fornecimento de dados acima salientados. O Governo das Maldivas tem vindo a produzir séries cronológicas completas de capturas de atum desde 1954. Tanto a Lei das Pescas nº 5/87 da República das Maldivas como o correspondente Regulamento Geral das Pescas de 1987 instituíram as instituições responsáveis pela aplicação dos regulamentos de gestão das pescas. Essas ações governamentais não só forneceram uma base sólida para futuras regulamentações, como também serviram de base para garantir que o país esteja em uma posição forte para atender às demandas do mercado para pescarias bem gerenciadas e transparentes.

Por exemplo, em resposta aos requisitos do regulamento da União Europeia para prevenir, dissuadir e eliminar a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (INN) em 2010, o governo, em consulta com os pescadores e a indústria transformadora, introduziu alterações significativas no sistema de gestão das pescas, a fim de assegurar que o as Maldivas poderiam continuar a exportar para os Estados-Membros da União Europeia. Os navios de pesca comerciais foram obrigados a obter licenças de pesca e foram mandatados para comunicar dados de captura e esforço através de diários de bordo, que lentamente substituíam os relatórios detalhados dos serviços administrativos da ilha/atol. Além disso, os retalhistas e os grossistas que adquiriram atum capturado de forma sustentável prenderam transformadores locais para obter certificação de terceiros para a pesca com vara e linha das Maldivas, a fim de garantir o acesso contínuo ao mercado mundial.

Na sequência da pressão exercida pelo setor de transformação nacional, o Governo das Maldivas concordou em apoiar o processo de certificação Marine Stewardship Council (MSC) através de assistência financeira e apoio técnico à Associação de Processadores e Exportadores de Marisco das Maldivas (MSEA). Este apoio foi vital em termos de finalmente obter a certificação para o atum-gaiado nas Maldivas, e desde 2012, todo o atum enlatado de canas e linhas que é exportado para mercados internacionais é agora certificado pelo MSC. Como tal, o papel do governo na facilitação deste processo ajudou a garantir aos intervenientes do mercado das Maldivas um acesso sustentado aos mercados de exportação, o que, por extensão, contribuiu também para garantir que a pesca com vara e linha pudesse continuar a proporcionar uma fonte de rendimento vital e sustentável para as pessoas envolvidas no cadeia de valor.

A fim de atender aos crescentes requisitos de rastreabilidade do mercado, o governo também estabeleceu e implementou um sistema de localização de navios (VMS) em 2013 através da 1ª Emenda ao Regulamento relativo às licenças de pesca, transformação e aquicultura destinadas à exportação (2013/R-60). Esta alteração obrigava a que todos os navios de pesca autorizados fossem rastreados através do VMS, a fim de obter e manter as licenças de pesca. Uma revisão do VMS em 2018 identificou áreas fundamentais de melhoria que o Governo das Maldivas tem vindo a trabalhar para resolver em colaboração com o Banco Mundial e a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO).

A implementação de tecnologias de rastreabilidade aumentou ainda mais nas Maldivas com a introdução pelo governo do Sistema de Informação sobre Pescas (FIS) em 2016. O FIS é um banco de dados habilitado para a web desenvolvido para manter e capturar dados da pesca. O sistema permite a manutenção das informações dos navios de pesca, o acompanhamento e a emissão de licenças de pesca, a compilação de dados de compra de peixe junto de compradores comerciais (transformadores) e a compilação dos dados do diário de bordo comunicados pelos navios de pesca. O FIS foi desenvolvido com base em diferentes fluxos de processamento utilizados por diferentes empresas após extensas consultas e testes. Desde a sua implementação, a base de dados tem sido o centro de operações das empresas de processamento. Uma vez que o FIS fornece um portal de verificação direta de documentos para as autoridades da União Europeia verificarem os documentos de captura, funciona como um instrumento de rastreabilidade que permite à pescaria satisfazer as exigências cada vez maiores de rastreabilidade que estão a ser colocadas no sector.

Em resposta às preocupações de sustentabilidade suscitadas no mercado em torno da dependência da indústria do atum em AFAD, o governo também tem incentivado os pescadores a aumentarem as suas actividades de pesca nas escolas livres ², com o objectivo de cumprir os objectivos de atenuação das capturas acessórias estabelecidos a nível nacional. Um exemplo chave disso é o trabalho do governo, em parceria com a International Pole and Line Foundation (IPNLF), testando “navios conceito” que introduzem o radar de aves e o sonar de peixe em navios com vara e linha para ajudar na localização da escola livre (Figura 8.3). Até à data, dois navios começaram a utilizar estes sistemas, a fim de incentivar outros navios de pesca a seguirem o exemplo. Através do conceito de navios, o Governo das Maldivas está a alterar iterativamente a concepção dos atuneiros para aumentar a qualidade do produto e a eficiência económica das operações de pesca.

Por último, em resposta às preocupações publicadas dos intervenientes do mercado sobre o impacto da pesca com isco vivo no ecossistema, o Governo das Maldivas desenvolveu em 2013 um plano de gestão da pesca com iscas vivas em consulta com pescadores e partes interessadas (Gillet, Jauharee e Adam, 2013). O plano foi centrado na facilitação do reforço da coleta, monitoramento e conformidade de dados, e também delineou uma série de disposições legais prospectivas para ajudar a atingir esses objetivos.

A nível nacional, as disposições prospectivas incluíam a expansão das zonas de exclusão nas Maldivas para actividades de pesca de isco, ou seja, em torno de resorts turísticos (1500 m), em locais de mergulho designados e zonas marinhas protegidas. O plano propunha igualmente, se necessário e em consulta com as partes interessadas, uma proibição da venda de espécies de peixes com isca para alimentos e recomendou a exigência de que o Centro de Investigação das Maldivas aprovasse previamente novos tipos de métodos de pesca com isca. Além disso, foram propostas várias responsabilidades regulamentares ao nível do atol, segundo as quais as autoridades locais poderiam, a seu critério, restringir a utilização de peixes iscos que atraem luzes; restringir a dimensão das redes de pesca de isco; introduzir proibições de utilização de artes de mergulho na pesca de isco; proibir qualquer isco; Actividades relacionadas com a pesca que se demonstre perturbar os recifes de coral; e introduzir quaisquer encerramentos temporários de zonas para actividades de pesca de isco.

Globalmente, o Governo das Maldivas tem sido extremamente proactivo no apoio e promoção da pesca do atum com vara e linha. Além disso, criou activamente um ambiente político em que os membros da cadeia de valor podem optimizar os benefícios que obtêm da pesca.

A procura interna e o consumo de atum-gaiado estão a crescer nas Maldivas, com a empresa estatal de transformação MIFCO a fazer agora a maior parte das suas vendas aos consumidores domésticos. Os cidadãos das Maldivas consomem, em média, 94 kg de atum-gaiado a cada ano (Lecomte, 2017) e alocam aproximadamente um quinto do gasto total de alimentos domésticos para frutos do mar, sendo o atum-gaiado o peixe mais consumido neste grupo (National Bureau of Statistics, 2016). A abundância histórica do abastecimento de atum nas Maldivas significou que, até à data, não foram exigidas leis para garantir o acesso contínuo aos produtos do atum. O consumo interno de gaiado consiste principalmente em peixe fresco; no entanto, o mercado interno também inclui conservas de atum-gaiado de baixo grau transformado nas Maldivas.

Reconhecendo esta dependência do atum para alimentação e nutrição, o governo tem trabalhado para garantir que o atum continue a ser desembarcado em grandes volumes dentro do país, e para garantir que o mercado interno continue a receber um abastecimento constante de produtos de atum. Isto foi conseguido, em parte, através da introdução de uma série de políticas de protecção que limitam a concorrência que o subsector enfrenta quando se trata de pesca de atum na ZEE das Maldivas.

As actividades de pesca estrangeiras envolveram principalmente a pesca de palangres e foram regulamentadas nas Maldivas desde a introdução da Lei das Pescas em 1987. Este regulamento dividiu a ZEE, com navios de pesca pertencentes às Maldivas autorizados a pescar em toda a ZEE, e navios de pesca estrangeiros apenas autorizados a pescar para além das primeiras 75 milhas marítimas. Ao longo do tempo, as administrações governamentais subsequentes introduziram medidas regulamentares ao abrigo da Lei das Pescas 5/87 que dividiram outras zonas da ZEE para diferentes tipos de pesca. Através desta proibição gradual das actividades de pesca estrangeiras nas águas das Maldivas, o governo contribuiu para assegurar que a maior parte do peixe capturado na ZEE das Maldivas seja desembarcado no país, aumentando a disponibilidade de atum para a produção e consumo nacionais.

Em 2008, em resposta à pressão dos pescadores das Maldivas com vara e linha de mão, o governo decidiu não renovar licenças estrangeiras para navios de palangre, o que garantiu que todas as licenças estrangeiras expirassem até o final de 2010. Em 2011, o governo começou a emitir licenças para navios de palangre novamente, mas apenas se eles fossem propriedade e operados localmente. Além disso, em 2014, o Regulamento relativo às pescas de palangres proporcionou uma maior proteção aos navios com vara, restringindo os palangres das Maldivas de pescarem nas primeiras 100 milhas marítimas da ZEE, criando, com efeito, uma nova zona de pesca para a utilização exclusiva de navios de pesca comerciais um-a-um ³.

Em 2014, o Governo das Maldivas aperfeiçoou ainda mais o regulamento (2014/R-388) com um melhor acompanhamento da pesca, incluindo a tripulação local. Além disso, a alteração ao Regulamento Geral das Pescas de 1987 (2011/R-21) oferecia proteção adicional aos pescadores das Maldivas, uma vez que proibiu qualquer tripulação estrangeira de trabalhar em navios de pesca que operem em zonas de pesca comuns designadas para uso exclusivo pelos Maldivas (isto é, nos primeiros 75 milhas). As ações do governo descritas acima contribuíram para melhorar a segurança alimentar de duas maneiras. Diretamente, permitiram a entrada de uma quantidade sustentada de atum no mercado interno, com mais de metade do peixe desembarcado consumido localmente. Indirectamente, contribuíram para facilitar a continuação das taxas de emprego nos sectores da pesca com vara e linha e auxiliares, contribuindo assim para garantir um rendimento sustentado para os cidadãos das Maldivas que trabalham nestes sectores.

Setor de colheitas

Como resultado dos contínuos esforços do governo para desenvolver o setor, a pesca do atum com varas e linhas continuou a desempenhar um importante papel económico nas Maldivas, tanto em termos das receitas cambiais que gera como da sua contribuição para os rendimentos das pessoas que trabalham no setor. A pescaria gera um valor anual aproximado de USD 104 000 000 em exportações, abrangendo mais da metade da exportação total de produtos da pesca em peso (51,2 por cento) e representando 37,7% do valor total das exportações pesqueiras no país, perdendo apenas para o atum albacora (JICA et al, 2018). Cerca de 8% da população local trabalha no setor primário de pescas nas Maldivas, com cerca de 40% da força de trabalho total com idades entre 18 e 24 anos (HIES, 2016). No total, a pesca é uma fonte fundamental de renda para muitas pessoas, apoiando direta e indiretamente cerca de 30 000 meios de subsistência (Howgate e Leadbitter, 2016).

O desenvolvimento do setor tem sido vital para facilitar o aumento da equitabilidade da pesca, permitindo às empresas das Maldivas obter mais valor dos produtos exportados, bem como permitir que os pescadores das Maldivas recebam um preço mais elevado pelo peixe que desembarcam. Dois dos desenvolvimentos mais significativos têm sido a mecanização dos navios de pesca e a introdução de AFADs, localmente chamado *Oivaali Kandhufathi. *

Em 1987, o governo introduziu um programa de mecanização de embarcações, fornecendo conhecimentos financeiros e de design para impulsionar a introdução de uma nova geração de navios. Juntamente com a FAO e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Governo das Maldivas começou a estabelecer o programa de instalação AfaD destinado principalmente a proporcionar aos navios um meio para pescar durante a época de pesca baixa (Naeem e Latheefa, 1995). Até à data, apenas o governo está autorizado a instalar DCP, que são reservados para uso apenas por pescadores de vara e linha; o setor privado não está autorizado a instalá-los. Devido às melhorias na pesca implementadas pelo governo, os pescadores com vara e linha são extremamente bem pagos em comparação com outras profissões nas Maldivas, obtendo um rendimento médio mensal pelo menos duas vezes superior à média nacional per capita de 1 500 dólares. No entanto, a pesca é sazonal e, por conseguinte, este valor pode variar entre 400 USD e 3 000 USD por mês ao longo do ano (Lecomte, 2017). Os navios de pesca nas Maldivas também utilizam um sistema de quotas de captura, o que significa que dois terços do lucro gerado por esses navios de pesca é distribuído uniformemente pela tripulação geral, com uma parte suplementar ao capitão e ao comandante da isca. Globalmente, o elevado rendimento recebido pelos pescadores reflecte o valor colocado na pesca com vara e linha, tornando-o um sector cada vez mais atractivo para trabalhar.

Setor pós-colheita

Em 2003, o Governo das Maldivas privatizou parcialmente o sector pós-colheita, que até então tinha sido totalmente controlado pela MIFCO estatal. O governo dividiu o país em quatro zonas diferentes e permitiu que partes privadas comprassem e processassem peixes em cada zona. Inicialmente, quatro empresas privadas investiram no processo. No entanto, devido ao declínio dos desembarques de skipjack desde 2006 (Figura 8.1), três das empresas deixaram de operar, deixando a Horizon como o único transformador privado de atum em vara e linha nas Maldivas (Sinan, 2011). Estes encerramentos também significaram que a MIFCO continua a ser o processador dominante do atum com vara e linha no país. Como resultado, a MIFCO tem trabalhado para melhorar sua rede de infraestrutura de armazenamento frio em atóis remotos e suas fábricas de conservas, o que, por sua vez, tem sido parte integrante da indústria pesqueira e permitindo o acesso dos pescadores das Maldivas aos mercados de exportação.

Em resposta à pressão política para manter a paridade de preços entre o capitão das Maldivas e o capitão desembarcado em Bangkok, o governo também começou a definir o preço do atum gaiado destinado aos mercados de exportação (Hohne-Sparborth, Adam e Ziyad, 2015). O preço baseia-se no preço internacional do atum-gaiado em Banguecoque, mas inclui um prémio de preço fixo (não ligado a nenhum sistema de certificação) que é aplicado sobre o preço base variável de Banguecoque (Lecomte, 2017). O preço fixado pelo Governo das Maldivas tem igualmente em conta os custos e as receitas dos navios e os custos de exploração das empresas. Os preços congelados de Bangkok flutuam significativamente, e as empresas das Maldivas equilibram isso usando ganhos anuais e lucros obtidos com a adição de valor e exportação para mercados de alto valor. O Governo das Maldivas também presta assistência financeira através de empréstimos e subvenções à MIFCO quando o fluxo de caixa é baixo. Desta forma, o governo ajuda a garantir um rendimento estável para os navios com vara e linha que abastecem os mercados de exportação (embora este preço não se aplique aos navios com vara e linha que abastecem os mercados locais).

No mercado interno, o governo aplica um preço de base mínimo nos termos da seção 12 do Regulamento de Compra e Exportação de Atum Skipjack 2001, destinado a proteger os meios de subsistência das comunidades piscatórias. Por conseguinte, o sector da transformação do atum desempenha um papel importante em todo o país em termos de apoio aos meios de subsistência das Maldivas, especialmente nas ilhas remotas e atóis onde as oportunidades de emprego são limitadas. O rendimento das pessoas que trabalham na transformação do peixe situa-se entre 238 e 1 736 USD por mês, dependendo do volume das capturas e da estação (Hohne-Sparborth, Adam e Ziyad, 2015). Uma das principais atividades de transformação é a transformação a seco para produzir “Peixes das Maldivas”, uma especialidade feita por atum fervente em água salgada, após a qual é seca. Este setor representa 10 000 toneladas de peixe por ano, sendo que uma grande parte das atividades de transformação seca é predominantemente exercida por mulheres (Macfadyen et al., 2016; Wessels, 2017).

Há muito poucas mulheres empregadas na indústria primária das pescas nas Maldivas. No entanto, as mulheres têm uma presença muito mais forte na indústria secundária — nas fábricas de transformação (quadro 8.1), nos mercados locais e na indústria de casas de campo. Embora os dados do censo indiquem que apenas 3 por cento da população são empregados pela indústria secundária, este número não é representativo do nível real de participação das mulheres em termos de atividades de processamento. Por exemplo, das 3 356 mulheres documentadas como desempregadas pelos dados do censo de 2014, até 22% desse número provavelmente se envolvem em atividades empreendedoras e/ou da indústria caseira, como o processamento a seco de peixes das Maldivas (Hohne-Sparborth, Adam e Ziyad, 2015).

QUADRO 8.1

Setor formal de emprego pós-colheita

Nota: Dados relativos ao emprego principalmente às instalações industriais de transformação.

O governo começou a criar cooperativas para comunidades insulares para melhorar a qualidade desses produtos processados a seco e aumentar o acesso ao mercado através de uma melhor qualidade. Duas cooperativas em particular, a Sociedade Cooperativa Gemanafushi e a Sociedade Cooperativa Naifaru foram criadas com financiamento do governo e do Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola (FIDA) e conhecimentos técnicos. Ambos se destacaram e, nomeadamente, a maioria dos seus membros são mulheres. Por exemplo, a Sociedade Cooperativa Naifaru (anteriormente Associação dos Pescadores de Naifaru) tem uma composição de membros de 91% de mulheres e 9% de homens (Wessels, 2017). Isto indica medidas positivas tomadas por parte do governo para apoiar as atividades da cadeia de valor em que as mulheres, em particular, estão envolvidas. Garantir a recolha e análise de dados da cadeia de valor desagregados por sexo proporcionaria mais oportunidades para compreender e ampliar o seu papel e envolvimento.

Tal como salientado em secções anteriores, no caso da pesca do atum com varas e linhas nas Maldivas, muitos impactos adversos do comércio internacional resultam da perda de tração por não acompanhar a evolução das exigências de sustentabilidade dos mercados internacionais para o atum. As Maldivas acompanharam essas mudanças de demanda, não só por meio de suas medidas nacionais de gestão das pescas, mas também por sua liderança dentro da organização regional de gestão das pescas (ORGP) — a Comissão do Atum do Oceano Índico (IOTC) — durante os esforços para obter e manter a certificação MSC para a sua pesca de atum.

Devido ao carácter altamente migratório das unidades populacionais de atum, cinco ORGP distintas em todo o mundo são incumbidas da sua gestão: a IOTC; a Comissão para a Conservação do Atum Rabilho do Sul (CCSBT); a Comissão Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico (ICCAT); o Atum Tropical Interamericano Comissão (IATTC); e Comissão das Pescas do Pacífico Ocidental e Central (WCPFC) (Ásmundsson, 2016).

Ao contrário de outras ORGP, o acordo estatal costeiro da IOTC não delineou explicitamente a abordagem de precaução para gerir as suas unidades populacionais. Como resultado, até 2011, a IOTC tinha como objetivo a utilização ideal das suas unidades populacionais de atum. No entanto, em 2012, as Maldivas iniciaram uma proposta solicitando uma abordagem de precaução, em parte resultante da busca pelo país da certificação MSC para sua pesca de atum com varas e linhas.

O processo de certificação do MSC para a pesca de atum com varas e linhas começou em 2007, em que o governo das Maldivas apoiou a Associação de Processadores e Exportadores de Marisco das Maldivas (MSEA) nos esforços iniciais para inserir a pescaria na pré-avaliação. Esta iniciativa liderada pela MSEA foi uma resposta direta às demandas do mercado, mas dependia do apoio do governo para garantir que as Maldivas se tornassem parte integrante e contratante da IOTC, de acordo com os termos da certificação.

O processo de certificação foi inicialmente suspenso após o reconhecimento de que não existia uma avaliação das unidades populacionais de atum-gaiado do Oceano Índico. Em resposta, o governo das Maldivas trabalhou em estreita colaboração com o Secretariado da IOTC para produzir uma série cronológica de captura por esforço unitário (CPUE) necessária para a avaliação das unidades populacionais ⁴. Posteriormente, as Maldivas acolheram a décima terceira sessão do Grupo de Trabalho sobre o Atum Tropical (WPTT), onde a primeira avaliação baseada em modelos concluiu que a unidade populacional se encontrava em estado saudável.

A pesca acabou por ser certificada em 2012, com oito condições. As duas condições mais importantes no contexto da IOTC foram a adoção de pontos de referência das unidades populacionais e requisitos para as regras de controlo das colheitas (HCRs) e ferramentas. Em resposta, como parte do Plano de Ação para Clientes da MSEA, o governo trabalhou em estreita colaboração com ONGs, em particular IPNLF, e os estados membros da IOTC para abordar a adoção de pontos de referência de estoque e HCRs. As Maldivas também obtiveram apoio de Estados Costeiros da IOTC para propostas de gestão baseadas em direitos que se seguiram ao estabelecimento de pontos de referência de unidades populacionais e HCRs.

A adoção de HCRs de skipjack foi precedida por esforços decididos do governo das Maldivas durante os quatro anos anteriores para melhorar a gestão das unidades populacionais de atum no Oceano Índico. Isso começou com um impulso para a implementação da abordagem de precaução sob a Resolução 12/01 da IOTC, que pela primeira vez viu a Comissão implementar uma Medida de Conservação e Gestão apoiada por uma abordagem de precaução. Em 2015, as Maldivas também lideraram a resolução sobre os Pontos de Referência Target e Limit e um quadro de decisão alinhado para as unidades populacionais da IOTC no Oceano Índico.

A proposta relativa aos HCRs de gaiado, que culminou com a adopção da Resolução 16/02 *Sobre as regras de controlo das colheitas para o atum-gaiado na área de competência da IOTC (IOTC), recebeu um nível de apoio sem precedentes por parte de outros Estados costeiros da região, com a adesão de 14 países como co-patrocinadores. Os HCRs recém-criados em 2016 tinham como objetivo manter a população saltitante em níveis saudáveis, garantindo ao mesmo tempo que a própria pesca era rentável e acessível a todos. Tendo em conta o estado saudável das unidades populacionais regionais de atum gaiado, esta medida, ao contrário da maioria das medidas de gestão das pescas tomadas a nível internacional, não restringiu nem reduziu os níveis de pesca existentes. Em vez disso, estabeleceu medidas previamente acordadas a tomar se a pescaria violar o ponto de referência de gestão (objectivo) acordado.

Como um pequeno Estado insular em desenvolvimento, as Maldivas superaram os desafios geográficos e ambientais para desenvolver uma das pescarias mais sustentáveis do mundo. A sua pesca de atum com varas e linhas é única no sentido de que os pescadores estão activamente envolvidos na salvaguarda dos recursos e que a maior parte dos rendimentos do sector são transferidos para eles, ao mesmo tempo que continuam a desempenhar um papel vital nas comunidades insulares.

Os produtos do atum das Maldivas estão em concorrência com produtos similares originários de países desenvolvidos ou capturados por pescarias industriais frequentemente ligadas a empresas verticalmente integradas, que são capazes de os produzir a um custo razoavelmente inferior e em quantidades maiores. Isto, juntamente com as crescentes exigências de iniciativas de sustentabilidade que permitam o acesso ao mercado, cria uma série de desafios que, se não forem geridos, poderiam comprometer a competitividade do atum das Maldivas no mercado global. Uma lição fundamental do caso das Maldivas é que o desenvolvimento liderado pelo governo em toda a cadeia de valor — isto é, colheita, transformação em grande e pequena escala, exportação, atividades auxiliares e controle de qualidade — pode ser um fator essencial para permitir que o setor das pescas mantenha o acesso ao mercado.

A pesca de atum com varas e linhas das Maldivas fornece, portanto, um excelente exemplo de como as práticas do Estado podem adotar os princípios das Diretrizes SSF 7.6—7.9. A Figura 8.5 ilustra onde as boas práticas do Governo das Maldivas se alinham especificamente com as Diretrizes e como essas práticas podem ser replicadas por outros Estados costeiros que procuram desenvolver e apoiar suas cadeias de valor pesqueiras domésticas, pós-colheita e comércio no contexto dos alimentos segurança e erradicação da pobreza.

Este documento ilustra como o Governo das Maldivas tem agido como catalisador para a inovação e o desenvolvimento, e também em que medida as estratégias lideradas pelo Estado podem ser empregadas para promover a pesca baseada na exportação, garantindo também aos cidadãos nacionais oportunidades de beneficiar equitativamente ao longo do cadeia de valor. A abordagem do governo pode ser resumida como fornecendo acesso para seus pescadores e pescadores aos recursos marinhos e mercados.

O Governo das Maldivas tomou muitas medidas para facilitar o acesso preferencial e os benefícios dos recursos do atum para os seus próprios cidadãos. Em primeiro lugar, a divisão da ZEE das Maldivas, de modo a que apenas os atuneiros nacionais, um por um, possam aceder ao atum num raio de 75 milhas marítimas da costa, garante que a indústria pesqueira do país possa continuar a ser os únicos beneficiários dos seus recursos de atum. Além disso, através da imposição de um prémio de preço fixo para além do preço de base de Banguecoque para as exportações de atum e de um preço de base mínimo para as vendas internas de atum, o Governo permitiu ao sector das pescas manter um rendimento elevado e estável derivado da pesca do gaiado. Ao implementar medidas destinadas a garantir que os setores primário e secundário da indústria pesqueira estejam em condições de obter os benefícios econômicos máximos do setor da pesca nacional, o governo também está criando condições propícias para salvaguardar os meios de subsistência e a segurança alimentar dos seus cidadãos.

O Governo contribuiu também para garantir que o sector do atum se adapte às condições do mercado mundial. Ao liderar inovações de sustentabilidade orientadas para o mercado, como obter a certificação MSC e implementar sistemas nacionais de transparência digital, o governo criou um ambiente propício onde as Maldivas e seus cidadãos estão bem posicionados para prosperar nos mercados globais de frutos do mar. Além disso, sua liderança em gestão regional de pescas na IOTC também serviu para influenciar questões que afetam a indústria da pesca do atum do país e sua capacidade de prosperar a nível nacional e internacional.

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