Desarrollo pesquero dirigido por el Estado: Facilitar el acceso a los recursos y los mercados en la pesquería de atún con cañones y líneas de las Maldivas

Zacari Edwards International Pole and Line Foundation Londres, Reino Unido

Hussein Sinan Programa de Asuntos Marinos *Universidad Dalhousie *Halifax, Nueva Escocia B3H 4R2, Canadá

M. Shiham Adam Fundación Internacional de Polos y Líneas Malé, República de las Maldivas

**Alice Miller Fundación Internacional de Polos y Líneas Londres, Reino Unido

Maldivas es una nación que depende en gran medida de sus recursos marinos, nada más que el atún capitán capturado en su pesquería de cañones. Los ciudadanos de Maldivas obtienen enormes beneficios de la pesca como resultado de la administración efectiva del recurso por parte del Estado. En este artículo se presentan las acciones clave a lo largo de la cadena de valor de la pesquería de atún de caña y línea que el Gobierno de Maldivas ha adoptado para apoyar y facilitar mejoras a lo largo de la cadena de valor de la pesquería de atún de caña y línea y, por extensión, demuestra cómo estas muchas acciones gubernamentales han dado lugar a una armonización con las recomendaciones contenidas en el capítulo 7 de las Directrices voluntarias para garantizar la pesca sostenible en pequeña escala en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza, en particular los párrafos 7.6 a 7.9. Al destacar las buenas prácticas del Gobierno de Maldivas, este documento señala las principales lecciones que se pueden extraer del caso de Maldivas, así como las medidas que pueden ser replicadas por otros gobiernos de países altamente dependientes de las pesquerías afectadas por las demandas de los mercados globalizados.

**Palabras clave: ** Maldivas, pesca de atún con caña, compromiso gubernamental, acceso a los mercados, comercio internacional, ecoetiquetado ambiental, protección social.

En este documento se examina la cadena de valor del atún de caña y línea de caña de Maldivas para poner de relieve las buenas prácticas y las iniciativas exitosas que se ajustan a las recomendaciones del capítulo 7 de las Directrices voluntarias para asegurar la pesca sostenible en pequeña escala en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza (SSF) Directrices), específicamente las relativas a los párrafos 7.6 a 7.9 (FAO, 2015) para mejorar las cadenas de valor de la pesca en pequeña escala, la poscosecha y el comercio en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza.

El documento está estructurado de la siguiente manera: En las secciones 8.1.2—8.1.3 se ofrece una visión general de los sectores de la cosecha de atún con cañones y postcosecha en las Maldivas. En la sección 8.2 se describen los métodos utilizados en el análisis del estudio de casos. En la sección 8.3 se examinan las actividades relacionadas con la poscosecha y el comercio en el contexto de las intervenciones dirigidas por el Estado para facilitar el acceso a los mercados (párrafo 7.6); salvaguardar la seguridad alimentaria local de los efectos del comercio internacional (párrafo 7.7); apoyar la distribución equitativa de los beneficios (párrafo 7.8); y mitigar los efectos adversos del comercio internacional (párr. 7.9). Por último, en la sección 8.4 se examina la posibilidad de reproducir el enfoque adoptado en Maldivas a otras pesquerías y, por extensión, se esbozan las posibilidades de aplicar ese enfoque en otros lugares.

Como nación archipelágica situada en el Océano Índico central, y con una zona económica exclusiva (ZEE) que abarca una superficie de 900 000 km^2 (3 000 veces su masa terrestre), las Maldivas han dependido históricamente en gran medida de sus recursos marinos (Hemmings, Harper y Zeller, 2011). La pesca de atún con caña es la pesquería más antigua y más grande de las Maldivas, y ha sido un pilar en el país durante siglos (Gray, 1889; Anderson y Hafiz, 1996). Como resultado, el sector del atún es uno de los sectores más importantes de la economía nacional, representando el 67 por ciento del total de las exportaciones (Oficina Nacional de Estadística, 2018); del 4 al 12 por ciento del producto interno bruto en los últimos diez años (Oficina Nacional de Estadística, 2018); alrededor del 11 por ciento de la fuerza de trabajo ( Oficina Nacional de Estadística, 2014); y el 85% del total de proteínas consumidas por los maldivas (FAO, 2003).

La especie objetivo de la pesquería de caña es el atún (Katsuwonus pelamis), con el atún de aleta amarilla (Thunnus albacares) capturado como especie secundaria debido a su comportamiento escolar conespecífico ¹. Maldivas es el tercer mayor productor de atún de caña y línea del mundo, detrás de Japón e Indonesia. La pesquería puede desembarcar más de 68 000 toneladas de capitán al año, lo que representa más de una quinta parte de la oferta mundial total de atún capturado con caña y del 18 al 20 por ciento de la captura total de capitán del Océano Índico (Figura 8.1) (Hohne-Sparborth, Adam y Ziyad, 2015; Gillett, 2016). Por último, lo que es crucial para el mercado interno, la pesca de caña y línea también representa actualmente entre el 60 y el 70 por ciento de todo el atún capturado en las Maldivas (Ahusan et al., 2018).

Hay aproximadamente 677 buques comerciales autorizados que emplean a 7.981 pescadores registrados en las Maldivas. Sin embargo, utilizando las estimaciones del número medio de tripulación de Miller et al. (2017) y el número total de buques registrados en el país (incluidos los buques comerciales autorizados y los buques que pescan para obtener subvenciones), el número de pescadores podría llegar a 10 832. Por lo general, estos buques pescan entre 1 y 2 días por viaje de pesca, empleando tanto dispositivos de pesca en escuelas gratuitas como dispositivos de agregación de peces anclados (AFAD) en un solo viaje.

Los buques pesqueros de caña (Masdhonis) son construidos en el país por empresas privadas y son propiedad de ciudadanos de Maldivas y explotados por ellos. La propiedad se mantiene dentro de las familias y los parientes cercanos a menudo se seleccionan como capitanes de los buques. Los miembros de la tripulación son seleccionados por el capitán en función de su localidad, que a menudo habitan la misma isla que el capitán. Todos los buques con cañones autorizados también tienen licencia para realizar pesca en línea de mano; sin embargo, sólo unos pocos buques selectos, en su mayoría procedentes de los atolones septentrionales, cambian de caña y línea (apuntando al atún capitán) a artes de mano (atún adulto de aleta amarilla para el mercado del atún fresco o congelado).

Como forma altamente selectiva de pesca, la pesca de cañones presenta tasas extremadamente bajas de capturas incidentales, descartes y capturas (o interacciones con) especies en peligro de extinción, amenazadas y protegidas (ETP) (Ahusan et al., 2018). Esto es respaldado por Miller et al. (2017), quien observó 161 eventos de pesca de caña y línea e informó que la captura incidental total fue solo del 0,65 por ciento del total de la captura de atún en peso. Además, hay muy pocos desperdicios asociados con las capturas incidentales retenidas, incluidos los juveniles y/ o peces no vendidos de menor calidad, y la gran mayoría son consumidos por los pescadores, sus familias y/o distribuidos entre las comunidades locales (Lecomte, 2017).

En Maldivas hay una serie de beneficios ambientales adicionales asociados a la pesca con cañas y líneas de caña. En términos de contaminación plástica marina, la tasa de pérdida de aparejos es extremadamente baja y, por lo tanto, el impacto de la pesca fantasma de las líneas de pesca de monofilamentos perdidas es bajo a cero. La pesquería también tiene un fuerte desempeño en lo que respecta a la reducción de su huella de carbono: su intensidad de uso de combustible (FUI), que oscila entre 197 y 328 litros de combustible por tonelada de atún capturada (l/t) (Miller, Adam y Baske, 2017), es una de las más bajas del mundo para una pesca comercial dirigida al capitán del atún. Esta cifra es inferior al 80 por ciento de la FUE de otras pesquerías de cañones de atún (por ejemplo, aleta azul del Atlántico), y menos de la mitad del promedio mundial de los buques con registros de combustible (600—639 l/t) (Parker y Tyedmers, 2015; Parker, Vázquez-Rowe y Tyedmers, 2015). Esto se ha logrado en parte mediante el uso de buques colectores que recogen capturas en el mar, así como el uso de los AFAD fuertemente regulados y desplegados por el Estado.

La cadena de valor del atún patrón es compleja, ya que el atún pasa a veces por numerosas rutas antes de llegar a los consumidores. En general, los pescadores de cañones pueden vender directamente su atún patrón a por lo menos ocho grupos de actores distintos a lo largo de la cadena de valor (Figura 8.2). Estos incluyen empresas de procesamiento de atún fresco y congelado, empresas de transformación de conservas, buques colectores en el océano, mecenas portuarias que actúan como intermediarios, empresas de procesamiento en seco, trabajadores de la industria artesanal de procesamiento en seco, propietarios de puestos de mercado en los mercados locales de pescado y consumidores.

Hay tres grandes categorías de consumidores a las que el capitán puede llegar desde Maldivas. Existen mercados de exportación premium, como Alemania, Irlanda, los Países Bajos, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Suiza y los Estados Unidos de América, que compran atún principalmente como productos enlatados y/ o en bolsa. Las Maldivas también exporta alrededor de 28 millones de dólares estadounidenses en atún capitán congelado a Tailandia, donde es enlatado y reexportado a los mercados premium. Sólo hay un pequeño mercado para el atún captador fresco o refrigerado. También hay mercados regionales e internacionales como Sri Lanka y Japón, respectivamente, que compran predominantemente un patrón procesado en seco de las Maldivas. Por último, hay consumidores nacionales, incluyendo locales y turistas.

El atún enlatado es vendido por dos empresas de procesamiento de atún de patrón: la empresa estatal Maldives Industrial Fisheries Company (MIFCO) y la empresa privada Horizon Fisheries. El atún salado y seco o ahumado también forman parte de la dieta local, con la industria artesanal y las empresas de transformación que atienden este mercado (que incluye el atún que podría no haber alcanzado los estándares de calidad de exportación). Los consumidores nacionales también pueden comprar atún no procesado directamente a los pescadores, a los comerciantes de puestos de alimentos en los mercados locales de pescado y a las personas que trabajan en la industria artesanal.

Normalmente, los sectores de la pesca y la elaboración de cañones y cañones de Maldivas funcionan independientemente unos de otros. Los pescadores son propietarios de buques pesqueros y suministran atún capitán tanto a los transformadores industriales como a la comunidad local. Los transformadores industriales reciben pescado de uno de sus buques colectores o directamente del buque en la planta de procesamiento (Gordon y Sinan, 2015). El resto de las capturas se puede vender a los pequeños procesadores que procesan pescado seco o a las comunidades insulares, a través de los mercados locales o directamente a los consumidores (Sinan, 2011). Los intermediarios también actúan como enlace entre los centros turísticos y las cadenas hoteleras, comprando atún en buques pesqueros o mercados locales y vendiéndolo.

Con el fin de examinar las buenas prácticas del Gobierno de Maldivas dentro de la cadena de valor del atún con caña y línea del país, en este trabajo se empleó una estrategia de investigación de casos. Esto se basó principalmente en un análisis de datos basado en escritorios de conjuntos de datos accesibles y pertinentes, y en una revisión de la literatura de informes académicos u otras publicaciones de dominio público relativas a la pesca de atún y la cadena de valor de las Islas Maldivas. Una vez que se recopilaron los datos disponibles, se validaron con expertos del país para asegurarse de que las conclusiones fueran representativas y reflejaran plenamente los datos disponibles en Maldivas.

Las pesquerías en pequeña escala, como la pesquería de cañones en las Maldivas, suelen estar integradas por redes comerciales complejas y extensas, y contienen una diversa gama de funciones de empleo en toda la cadena (Jacinto y Pomeroy, 2011). Como tal, este artículo también se basó en la literatura teórica que analizaba las cadenas de valor de la pesca en pequeña escala para apoyar su examen de las prácticas de la pesca de caña y línea de atún de patrón maldivas en el contexto de las Directrices 7.6-7.9 del SSF.

A fin de evaluar de qué manera las prácticas del Gobierno de Maldivas son compatibles con los párrafos 7.6 a 7.9 de las Directrices SSF, es importante comprender el contexto más amplio del mercado mundial del atún. El sector del atún es un mercado globalizado en parte debido a la naturaleza altamente migratoria del atún, pero también debido a la gran demanda de este atún en todo el mundo. En los últimos 20 años, con el surgimiento del movimiento sostenible de mariscos, se ha registrado un crecimiento de los enfoques basados en el mercado para abordar la sostenibilidad de la pesca del atún. El efecto de esto ha sido un aumento de los requisitos de sostenibilidad y trazabilidad que se imponen tanto a las instituciones gubernamentales como a las partes interesadas de la industria pesquera.

Sin embargo, el proceso de tratar de cumplir normas cada vez más estrictas y/o de competir con las reivindicaciones de sostenibilidad de otras pesquerías puede suponer una carga financiera para los productores y actuar como un obstáculo para el comercio, en particular para la pesca en pequeña escala. En el caso de la pesquería de cañones y cañones de Maldivas, la intervención estatal ha desempeñado un papel fundamental en el cumplimiento de los requisitos de sostenibilidad de los mercados internacionales para garantizar la prosperidad económica sostenida de su sector pesquero.

Debido a su larga historia de regulación de la pesca, Maldivas ha estado bien situada para satisfacer los cambiantes requisitos del mercado en materia de transparencia y suministro de datos señalados anteriormente. El Gobierno de Maldivas ha estado produciendo series cronológicas completas de capturas de atún desde 1954. Tanto la Ley de pesca No. 5/87 de la República de Maldivas como el correspondiente Reglamento General de Pesca de 1987 establecieron las instituciones encargadas de aplicar los reglamentos de ordenación pesquera. Estas acciones gubernamentales no sólo proporcionaron una base sólida para que las futuras reglamentaciones se basaran, sino que también sirvieron de base para garantizar que el país estuviera en una posición sólida para satisfacer las demandas del mercado de pesquerías transparentes y bien gestionadas.

Por ejemplo, en respuesta a los requisitos del Reglamento de la Unión Europea para prevenir, disuadir y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) en 2010, el gobierno, en consulta con los pescadores y la industria de transformación, introdujo cambios significativos en el sistema de gestión de la pesca para garantizar las Maldivas podrían seguir exportando a los Estados miembros de la Unión Europea. Los buques pesqueros comerciales estaban obligados a obtener licencias de pesca y tenían el mandato de comunicar los datos sobre las capturas y el esfuerzo por medio de cuadernos diarios, lo que sustituyó lentamente a los informes detallados de las oficinas administrativas de las islas y los atolones. Además, los minoristas y mayoristas que compraron atún de caña y línea capturado de manera sostenible presionaron a los transformadores locales para obtener la certificación de terceros para la pesquería de caña y línea de Maldivas a fin de garantizar el acceso continuo al mercado mundial.

Tras la presión ejercida por el sector nacional de elaboración, el Gobierno de Maldivas acordó apoyar el proceso de certificación del Consejo de Administración Marina (MSC) mediante asistencia financiera y apoyo técnico a la Asociación de Procesadores y Exportadores de Mariscos de Maldivas (MSPEA). Este apoyo fue vital para lograr finalmente la certificación del atún capitán en las Maldivas, y desde 2012, todo el atún capturado con caña y línea en conserva que se exporta a los mercados internacionales está ahora certificado por MSC. Como tal, el papel del gobierno en la facilitación de este proceso ayudó a garantizar a los agentes del mercado maldivas un acceso sostenido a los mercados de exportación, lo que, por extensión, también ayudó a garantizar que la pesca de caña y caña pudiera seguir constituyendo una fuente vital y sostenible de ingresos para quienes participan en la cadena de valor.

Con el fin de cumplir con los crecientes requisitos de trazabilidad del mercado, el gobierno también estableció e implementó un sistema de monitoreo de buques (SLB) en 2013 a través de la 1ª Enmienda al Reglamento sobre licencias para la pesca, la transformación y la acuicultura destinadas a la exportación (2013/R-60). Esta enmienda obligaba a todos los buques pesqueros autorizados a ser rastreados a través del SLB a fin de obtener y conservar licencias de pesca. En un examen del Sistema de Vigilancia en 2018 se identificaron las principales áreas de mejora que el Gobierno de Maldivas ha estado trabajando desde entonces para resolver en colaboración con el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).

La implementación de tecnologías de trazabilidad aumentó aún más en Maldivas con la introducción por el gobierno del Sistema de Información Pesquera (FIS) en 2016. FIS es una base de datos habilitada para la web desarrollada para mantener y capturar datos pesqueros. El sistema permite el mantenimiento de la información sobre buques pesqueros, el seguimiento y la expedición de licencias de pesca, la recopilación de datos de compra de pescado de compradores comerciales (procesadores) y la recopilación de datos del cuaderno de bitácora notificados por los buques pesqueros. FIS fue desarrollado sobre la base de diferentes flujos de procesamiento utilizados por diferentes empresas después de extensas consultas y pruebas. Desde su puesta en marcha, la base de datos ha sido el centro de operaciones de las empresas de transformación. Dado que el FIS proporciona un portal de verificación directa de documentos para que las autoridades de la Unión Europea verifiquen los documentos de captura, funciona como una herramienta de trazabilidad que permite a la pesquería satisfacer las crecientes demandas de trazabilidad que se plantean al sector.

En respuesta a las preocupaciones de sostenibilidad que se plantean en el mercado en torno a la dependencia de la industria atunera de los AFAD, el gobierno también ha estado alentando a los pescadores a aumentar sus actividades de pesca en escuelas gratuitas ², con el objetivo de cumplir los objetivos de mitigación de las capturas incidentales establecidos a nivel nacional. Un ejemplo clave de esto es la labor del Gobierno, en asociación con la Fundación Internacional de Polo y Línea (IPNLF), para ensayar «buques conceptuales» que introducen radar de aves y sonar de peces en buques de cañones y líneas para ayudar a ubicar escuelas gratuitas (Figura 8.3). Hasta la fecha, dos buques han comenzado a utilizar estos sistemas, con el fin de alentar a otros buques pesqueros a seguir su ejemplo. A través del concepto de buques, el Gobierno de Maldivas está modificando iterativamente el diseño de los atuneros para aumentar la calidad del producto y la eficiencia económica de las operaciones pesqueras.

Por último, en respuesta a las preocupaciones publicadas por los agentes del mercado en relación con el impacto de la pesca de cebos vivos en el ecosistema, el Gobierno de Maldivas elaboró un plan de gestión de la pesca de cebos vivos en 2013, en consulta con los pescadores y las partes interesadas (Gillet, Jauharee y Adam, 2013). El plan se centró en la facilitación del fortalecimiento de la reunión, la vigilancia y el cumplimiento de los datos, y también esbozó una serie de posibles disposiciones jurídicas para ayudar a alcanzar esos objetivos.

A nivel nacional, las posibles estipulaciones incluían la ampliación de las zonas de exclusión en Maldivas para actividades de pesca de cebo, es decir, alrededor de los centros turísticos (1500 m), dentro de sitios de buceo designados y zonas marinas protegidas. En el plan también se proponía, de ser necesario y en consulta con las partes interesadas, la prohibición de la venta de especies de peces de cebo para alimentos y se recomendó el requisito de que el Centro de Investigación de Maldivas aprobara previamente nuevos tipos de métodos de pesca de cebo. Además, se propusieron varias responsabilidades reglamentarias a nivel de los atolones en virtud de las cuales, a su discreción, las autoridades locales podrían: restringir el uso de cebo que atraiga luces; restringir el tamaño de las redes de pesca de cebo; prohibir el uso de aparejos de buceo para la pesca de cebo; prohibir cualquier cebo actividades relacionadas con la pesca que se demuestre que perturban los arrecifes de coral e introduzcan cierres temporales de zonas para las actividades de pesca de cebos.

En general, el Gobierno de Maldivas ha apoyado y promovido la pesca de atún con caña y caña. Además, ha creado activamente un entorno político en el que los miembros de la cadena de valor pueden optimizar los beneficios que obtienen de la pesca.

La demanda interna y el consumo de atún capitán están aumentando en Maldivas, y la empresa estatal de elaboración MIFCO realiza ahora la mayoría de sus ventas a consumidores nacionales. Los ciudadanos de Maldivas consumen un promedio de 94 kg de atún al año (Lecomte, 2017), y asignan aproximadamente una quinta parte del gasto total de alimentos de los hogares a los mariscos, siendo el pescado más consumido dentro de este grupo (Oficina Nacional de Estadística, 2016). La abundancia histórica de la oferta de atún en las Maldivas ha hecho que hasta la fecha no se haya exigido ninguna ley para garantizar el acceso continuado a los productos del atún de capitán. El consumo de captadores domésticos consiste principalmente en pescado fresco; sin embargo, el mercado interno también incluye atún captador enlatado de baja calidad procesado en las Maldivas.

Reconociendo esta dependencia del atún para la alimentación y la nutrición, el gobierno ha trabajado para asegurar que el atún se siga desembarcando en grandes volúmenes dentro del país, y para asegurar que el mercado interno siga recibiendo un suministro constante de productos atuneros. Esto se ha logrado en parte mediante la introducción de una serie de políticas de protección que limitan la competencia al que se enfrenta el subsector cuando se trata de pescar atún en la ZEE de Maldivas.

Las actividades pesqueras extranjeras se han referido principalmente a la pesca con palangre y se han regulado en Maldivas desde la introducción de la Ley de pesca en 1987. Este reglamento dividía la ZEE, con los buques pesqueros de propiedad maldivas autorizados a pescar en toda la ZEE, y los buques pesqueros extranjeros sólo podían pescar más allá de las primeras 75 millas náuticas. Con el tiempo, las administraciones gubernamentales posteriores han introducido medidas reglamentarias en virtud de la Ley de Pesca 5/87 que han dividido otras zonas de la ZEE para diferentes tipos de pesca. Mediante esta prohibición gradual de las actividades pesqueras extranjeras dentro de las aguas de Maldivas, el gobierno ha ayudado a garantizar que la mayoría de los peces capturados en la ZEE de Maldivas se desembarquen en el país, aumentando la disponibilidad de atún para la producción y el consumo nacionales.

En 2008, en respuesta a la presión de los pescadores de cañones y líneas de mano de maldivas, el gobierno decidió no renovar ninguna licencia extranjera a los palangres, lo que aseguró que todas las licencias extranjeras expiraran a finales de 2010. En 2011, el gobierno comenzó a emitir licencias a los palangres de nuevo, pero solo si eran de propiedad y operaban localmente. Además, el Reglamento sobre la pesca con palangre de 2014 ofrecía una mayor protección a los buques de cañones al restringir la pesca de los palangres de Maldivas dentro de las primeras 100 millas náuticas de la ZEE, creando de hecho una nueva zona de pesca para el uso exclusivo de buques pesqueros comerciales uno por uno ³.

En 2014, el Gobierno de Maldivas perfeccionó aún más el reglamento (2014/R-388) con una mejor vigilancia de la pesquería, incluida la tripulación local. Además, la modificación del Reglamento General de Pesca de 1987 (2011/R-21) ofrecía una mayor protección a los pescadores de Maldivas, ya que prohibía a las tripulaciones extranjeras trabajar en buques pesqueros que operen en zonas comunes de pesca designadas para uso exclusivo por los maldivas (es decir, dentro de los primeros 75 millas). Las medidas del Gobierno descritas anteriormente han contribuido a mejorar la seguridad alimentaria de dos maneras. Directamente, han permitido que una cantidad sostenida de atún entre en el mercado interno, y más de la mitad del pescado desembarcado se consume localmente. Indirectamente, han contribuido a facilitar la continuación de las tasas de empleo en los sectores de la pesca de cañones y auxiliares, contribuyendo así a garantizar un ingreso sostenido para los ciudadanos de Maldivas que trabajan en esos sectores.

Sector de cosecha

Como resultado de los esfuerzos desplegados por el Gobierno para desarrollar el sector, la pesquería de atún de caña y línea ha seguido desempeñando un importante papel económico en Maldivas, tanto en lo que respecta a los ingresos en divisas que genera como a su contribución a los ingresos de quienes trabajan en el sector. La pesquería genera un valor anual aproximado de USD 104 000 000 en exportaciones, que abarca más de la mitad de la exportación total de productos pesqueros en peso (51,2 por ciento) y representa el 37,7 por ciento del valor total de las exportaciones pesqueras en el país, solo superado por el atún de aleta amarilla (JICA et al., 2018). Aproximadamente el 8 por ciento de la población local trabaja en el sector pesquero primario de las Maldivas, con alrededor del 40 por ciento de la fuerza laboral total de 18 a 24 años (HIES, 2016). En total, la pesca es una fuente clave de ingresos para muchas personas, tanto directa como indirectamente apoyando alrededor de 30 000 medios de subsistencia (Howgate y Leadbitter, 2016).

El desarrollo del sector ha sido vital para facilitar una mayor equidad de la pesca, permitiendo a las empresas de Maldivas obtener más valor de los productos exportados, así como para permitir que los pescadores de Maldivas reciban un precio más alto por el pescado que desembarcan. Dos de los acontecimientos más significativos han sido la mecanización de buques pesqueros y la introducción de AFADs, localmente llamados *Oivaali Kandhufathi. *

En 1987, el Gobierno introdujo un programa de mecanización de buques, que proporciona conocimientos financieros y de diseño para poner en marcha la introducción de una nueva generación de buques. Junto con la FAO y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Gobierno de Maldivas comenzó a establecer el programa de instalación de AFad principalmente para proporcionar a los buques un medio para pescar durante la temporada baja de pesca (Naeem y Latheefa, 1995). Hasta la fecha, sólo el gobierno está autorizado a instalar DCP, que están reservados únicamente para el uso de los pescadores de cañones y líneas; el sector privado no está autorizado a instalarlos. Debido a las mejoras en la pesca aplicadas por el Gobierno, los pescadores de cañones están muy bien pagados en comparación con otras profesiones en Maldivas, obteniendo un ingreso mensual medio por lo menos el doble que el promedio nacional per cápita de 1.500 dólares. Sin embargo, la pesca es estacional y, por lo tanto, esta cifra puede fluctuar entre USD 400 y USD 3 000 por mes durante todo el año (Lecomte, 2017). Los buques pesqueros de Maldivas también emplean un sistema de participación de capturas, en este caso, lo que significa que dos tercios de los beneficios generados por estos buques pesqueros se distribuyen uniformemente entre la tripulación general, con una parte adicional para el capitán y el capitán de cebo. En general, los altos ingresos percibidos por los pescadores reflejan el valor que se asigna a la pesca de cañones, lo que la convierte en un sector cada vez más atractivo para trabajar.

Sector posterior a la cosecha

En 2003, el Gobierno de Maldivas privatizó parcialmente el sector posterior a la cosecha, que hasta entonces había estado totalmente controlado por la OMFCO de propiedad estatal. El gobierno dividió el país en cuatro zonas diferentes y permitió a las partes privadas comprar y procesar pescado en cada zona. Inicialmente, cuatro empresas privadas invirtieron en el proceso. Sin embargo, debido a la disminución de los desembarques de capitán desde 2006 (Figura 8.1), tres de las empresas han dejado de operar, dejando a Horizon como el único transformador privado de atún de caña y línea en las Maldivas (Sinan, 2011). Estos cierres también han hecho que la MIFCO siga siendo el principal procesador del atún de caña y línea en el país. Como resultado de ello, la OMFCO ha trabajado para mejorar su red de infraestructura de almacenamiento frigorífico en atolones remotos y sus fábricas de conservas, lo que a su vez ha sido parte integrante de la industria pesquera y ha permitido a los pescadores maldivas el acceso a los mercados de exportación.

En respuesta a la presión política para mantener la paridad de precios entre el capitán maldivo y el capitán desembarcado en Bangkok, el gobierno también ha empezado a fijar el precio del capitán destinado a los mercados de exportación (Hohne-Sparborth, Adam y Ziyad, 2015). El precio se basa en el precio internacional del atún patrón en Bangkok, pero incluye una prima de precio fijo (no relacionada con ningún sistema de certificación) que se aplica además del precio base variable de Bangkok (Lecomte, 2017). El precio fijado por el Gobierno de Maldivas también influye en los costos y ganancias de los buques y en los costos de explotación de las empresas. Los precios congelados de Bangkok fluctúan significativamente, y las empresas de Maldivas lo equilibran utilizando las ganancias anuales y los beneficios obtenidos por la adición de valor y la exportación a mercados de alto valor. El Gobierno de Maldivas también proporciona asistencia financiera mediante préstamos y donaciones a la MIFCO cuando la corriente de efectivo es baja. De esta manera, el gobierno ayuda a garantizar un ingreso estable para los buques de cañones y líneas que abastecen a los mercados de exportación (aunque este precio no se aplica a los buques de caña y línea que abastecen a los mercados locales).

A nivel nacional, el Gobierno aplica un precio básico mínimo en virtud del artículo 12 del Reglamento de compra y exportación de atún de capitán de 2001, destinado a proteger los medios de subsistencia de las comunidades pesqueras. Como resultado, el sector de la elaboración del atún desempeña un papel importante en todo el país en lo que respecta a apoyar los medios de subsistencia de los maldivas, en particular en las islas y atolones remotos, donde las oportunidades de empleo son limitadas. Los ingresos de quienes trabajan en la elaboración de pescado se sitúan entre USD 238 y USD 1 736 por mes, dependiendo del volumen de capturas y de la temporada (Hohne- Sparborth, Adam y Ziyad, 2015). Una de las principales actividades de procesamiento es el procesamiento en seco para producir «Maldivas Fish», una especialidad elaborada por el atún hirviendo en agua salada, después de lo cual se seca. Este sector representa 10 000 toneladas anuales de pescado, y una gran parte de las actividades de transformación desecada son realizadas principalmente por mujeres (Macfadyen et al., 2016; Wessels, 2017).

En Maldivas hay muy pocas mujeres empleadas en la industria pesquera primaria. Sin embargo, las mujeres tienen una presencia mucho mayor en la industria secundaria, en las fábricas de transformación (cuadro 8.1), en los mercados locales y en la industria artesanal. Aunque los datos censales indican que sólo el 3% de la población está empleada en la industria secundaria, esta cifra no es representativa del nivel real de participación de la mujer en las actividades de elaboración. Por ejemplo, de las 3.356 mujeres documentadas como desempleadas según los datos del censo de 2014, hasta el 22% de esta cifra probablemente se dedican a actividades empresariales y/o artesanales, como el procesamiento en seco de Maldivas Fish (Hohne-Sparborth, Adam y Ziyad, 2015).

CUADRO 8.1

*Empleo después de la cosecha en el sector estructurado

Nota: Datos de empleo principalmente para plantas de transformación industrial.

El gobierno ha comenzado a crear cooperativas para que las comunidades insulares mejoren la calidad de estos productos elaborados en seco y aumenten el acceso a los mercados mediante una mejor calidad. En particular, se crearon dos cooperativas, la Sociedad Cooperativa Gemanafushi y la Sociedad Cooperativa Naifaru, con financiación y conocimientos técnicos del Gobierno y del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Ambos han sobresalido y, en particular, la mayoría de sus miembros son mujeres. Por ejemplo, la Sociedad Cooperativa de Naifaru (anteriormente la Asociación de Pescadores de Naifaru) tiene una composición de miembros del 91% de mujeres y el 9% de hombres (Wessels, 2017). Esto indica las medidas positivas adoptadas por el Gobierno para apoyar las actividades de la cadena de valor en las que participan especialmente mujeres. Garantizar la reunión y el análisis de datos desglosados por sexo sobre la cadena de valor ofrecería nuevas oportunidades para comprender y ampliar su papel y su participación.

Como se ha señalado en secciones anteriores, en el caso de la pesca de atún con caña y línea en las Maldivas, muchos efectos adversos del comercio internacional se deben a la pérdida de tracción al no ajustarse a las cambiantes demandas de sostenibilidad de los mercados internacionales de atún. Las Maldivas han seguido el ritmo de estas cambiantes demandas no sólo mediante sus medidas nacionales de ordenación pesquera, sino también a través de su liderazgo dentro de la organización regional de ordenación pesquera (OROP) — la Comisión del Atún del Océano Índico (CAOI) — durante los esfuerzos por obtener y conservar la certificación MSC para su pesca de atún capitán.

Debido al carácter altamente migratorio de las poblaciones de atún, se encargan de su gestión cinco organizaciones regionales de ordenación pesquera distintas en todo el mundo: la CAOI; la Comisión para la Conservación del Atún Rojo del Sur (CCSBT); la Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico (CICAA); el Atún Tropical Interamericano (CIAT) y la Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central (WCPFC) (Ásmundsson, 2016).

A diferencia de otras organizaciones regionales de ordenación pesquera, el acuerdo sobre el Estado ribereño de la CAOI no esbozaba explícitamente el criterio de precaución para la gestión de sus Como resultado, hasta 2011, la CAOI fijó la utilización óptima de sus poblaciones de atún. Sin embargo, en 2012 las Maldivas presentaron una propuesta en la que se pedía un enfoque de precaución, en parte como resultado de la búsqueda por el país de la certificación MSC para su pesquería de atún con caña y línea.

El proceso de certificación MSC para la pesca de atún de caña y línea comenzó en 2007, en virtud del cual el gobierno de Maldivas apoyó a la Asociación de Procesadores y Exportadores de Mariscos de Maldivas (MSPEA) en sus esfuerzos iniciales por introducir la pesquería en la evaluación previa. Esta iniciativa encabezada por el MSPEA fue una respuesta directa a las demandas del mercado, pero dependía del apoyo del Gobierno para garantizar que Maldivas se convirtiera en una parte contratante y cooperante plenamente de la CAOI, de conformidad con las condiciones de certificación.

El proceso de certificación se suspendió inicialmente tras el reconocimiento de que no había una evaluación basada en modelos de la población de atún capitán del Océano Índico. En respuesta, el gobierno de Maldivas colaboró estrechamente con la Secretaría de la CAOI para producir una serie temporal de capturas por esfuerzo unitario (CPUE) necesaria para la evaluación de las poblaciones ⁴. Posteriormente, Maldivas acogió el 13º período de sesiones del Grupo de Trabajo sobre el Atún Tropical (WPTT), en el que la primera evaluación basada en modelos de las poblaciones de peces llegó a la conclusión de que la población estaba en buen estado.

La pesquería fue finalmente certificada en 2012 con ocho condiciones. Las dos condiciones más importantes en el contexto de la CAOI fueron la adopción de puntos de referencia de las poblaciones y los requisitos para las normas de control de las cosechas (HCR) y las herramientas. En respuesta a ello, como parte del Plan de Acción para los Clientes del MSPEA, el Gobierno colaboró estrechamente con las ONG, en particular la IPNLF, y los Estados miembros de la CAOI para abordar la adopción de puntos de referencia de las poblaciones y los CRH. Maldivas también obtuvo el apoyo de Estados ribereños de ideas afines en el seno de la CAOI para las propuestas de gestión basadas en los derechos que siguieron al establecimiento de puntos de referencia de las poblaciones y de los CRH.

La adopción de los HCR de capitán fue precedida por los esfuerzos decididos del Gobierno de Maldivas durante los cuatro años anteriores para mejorar la gestión de las poblaciones de atún en el Océano Índico. Esto comenzó con un impulso para la implementación del enfoque de precaución en virtud de la Resolución 12/01 de la CAOI, que por primera vez vio a la Comisión implementar una medida de conservación y ordenación sustentada en un enfoque de precaución. En 2015, Maldivas también encabezó la resolución sobre los puntos de referencia de objetivos y límites y un marco de decisión armonizado para las poblaciones de la CAOI en el Océano Índico.

La propuesta sobre los HCR de capitán, que culminó con la adopción de la Resolución 16/02 *Sobre las normas de control de la cosecha de atún en el área de competencias de la CAOI, recibió un nivel de apoyo sin precedentes por parte de otros Estados ribereños de la región, y 14 países se sumaron como copatrocinadores. Los nuevos HCR establecidos en 2016 tenían por objeto mantener a la población de patrón en niveles saludables, garantizando al mismo tiempo que la pesca en sí fuera rentable y accesible para todos. Dado el buen estado de las poblaciones regionales de atún, esta medida, a diferencia de la mayoría de las medidas de ordenación pesquera adoptadas a nivel internacional, no restringió ni redujo los niveles de pesca existentes. En cambio, estableció medidas previamente acordadas que debían adoptarse en caso de que la pesquería incumpliera el punto de referencia de la ordenación (objetivo) convenido.

Como pequeño Estado insular en desarrollo, Maldivas ha superado los problemas geográficos y ambientales para desarrollar una de las pesquerías más sostenibles del mundo. Su pesquería de atún Skipjack es única en el sentido de que los pescadores participan activamente en la salvaguardia de los recursos y la mayoría de los ingresos del sector se les transmite, mientras que siguen desempeñando un papel vital en las comunidades insulares.

Los productos del atún de Maldivas compiten con productos similares originarios de países desarrollados, o capturados por pesquerías industriales a menudo vinculadas a empresas integradas verticalmente, que pueden producirlos a un costo razonablemente inferior y en cantidades mayores. Esto, sumado a las crecientes demandas de iniciativas de sostenibilidad que permiten el acceso a los mercados, crea una serie de desafíos que, si no se gestionan, podrían socavar la competitividad del atún de Maldivas en el mercado mundial. Una lección clave del caso de Maldivas es que el desarrollo impulsado por el Gobierno en toda la cadena de valor, es decir, la cosecha, la elaboración en gran escala y pequeña, la exportación, las actividades auxiliares y el control de calidad, puede ser un factor esencial para que el sector pesquero pueda mantener el acceso a los mercados.

Por lo tanto, la pesca de atún de caña y línea de las Maldivas ofrece un excelente ejemplo de cómo las prácticas del Estado pueden adoptar los principios de las Directrices 7.6-7.9 del SSF. El gráfico 8.5 ilustra dónde las buenas prácticas del Gobierno de Maldivas se ajustan específicamente a las Directrices y cómo pueden ser replicadas por otros Estados ribereños que buscan desarrollar y apoyar sus cadenas nacionales de valor de la pesca en pequeña escala, después de la cosecha y el comercio en el contexto de los alimentos la seguridad y la erradicación de la pobreza.

Este documento ilustra cómo el Gobierno de Maldivas ha actuado como catalizador de la innovación y el desarrollo, y también la medida en que las estrategias dirigidas por el Estado pueden emplearse para promover la pesca basada en la exportación, garantizando al mismo tiempo que los ciudadanos nacionales tengan oportunidades de beneficiarse equitativamente a lo largo del cadena de valor. El enfoque del gobierno puede resumirse como proporcionar a sus pescadores y trabajadores pesqueros acceso a los recursos y mercados marinos.

El Gobierno de Maldivas ha adoptado muchas medidas para facilitar a sus propios ciudadanos el acceso preferencial a los recursos de atún de capitán y los beneficios de ellos. En primer lugar, la división de la ZEE de Maldivas para que sólo los buques nacionales de pesca de atún uno por uno puedan acceder al atún a menos de 75 millas náuticas de la costa garantiza que la industria pesquera del país pueda seguir siendo la única beneficiaria de sus recursos atuneros. Además, mediante la imposición de una prima de precio fijo por encima del precio base de Bangkok para las exportaciones de atún y un precio base mínimo para las ventas nacionales de atún, el Gobierno ha permitido al sector pesquero mantener un ingreso alto y estable derivado de la pesca del capitán. Al aplicar medidas que se centran en garantizar que tanto los sectores primario como secundario de la industria pesquera estén en condiciones de obtener los máximos beneficios económicos del sector pesquero nacional, el Gobierno también está creando condiciones propicias para salvaguardar los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria de sus ciudadanos.

El gobierno también ha ayudado a garantizar que el sector del atún pueda adaptarse a las condiciones del mercado mundial. Al liderar innovaciones de sostenibilidad orientadas al mercado, como la obtención de la certificación MSC y la implementación de sistemas nacionales de transparencia digital, el gobierno ha creado un entorno propicio donde las Maldivas y sus ciudadanos están bien posicionados para prosperar en los mercados mundiales de mariscos. Además, su liderazgo en la ordenación pesquera regional en la CAOI también ha servido para influir en cuestiones que afectan a la industria pesquera del atún del país y su capacidad de prosperar a nivel nacional e internacional.

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